人民日报中央厨房：法治引领，沪上养老家里家外都适意！

2020年12月30日，在上海市人大当年度最后一次常委会会议上，《上海市养老服务条例》通过，自今年3月20日起开始施行。

上海这次地方立法，关注的是在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府和社会为老年人提供的生活照料、康复护理、健康管理、精神慰藉、紧急救援等服务，明确要为老年人交通出行、就医、办事等提供便利。

与国内其他省市相比，上海进入人口老龄化的时间最早，人口老龄化程度也最深。2019年底，上海户籍人口中，60岁以上老年人占比已达35.2%。因此，关于老年人权益保护的各类争议、纠纷与困难也普遍较早在上海出现。

对于上海老年人权益保护的法制建设来说，不论是立法还是司法、执法，跟上时代变化，切实维护老年人权益，是一道常做常新的考题。

意定监护优先

体现对老年人意愿的尊重

对于法官白云来说，如果对2020年审理过的案件做一次盘点，孙老伯的监护权纠纷肯定是最难忘的案件之一。

白云所在的上海市静安区人民法院有支涉老审判团队，辖区内60岁以上当事人的合同、侵权、离婚、监护、赡养等民事案件都由团队负责审理。

2020年9月，法官白云作演讲。上海高院供图

2020年5月，一起申请确定监护人的案件交到白云手中：83岁的孙老伯，身有残疾，自家房子在2019年底迎来旧改，正在姐姐家过渡的他得知，养女到征收事务所要求代领300多万元安置款，还带着一纸他被鉴定为限制民事行为能力的证明。而此前，孙老伯已办理过意定监护公证，将侄女指定为自己的监护人。

意定监护人和法定监护人对簿公堂争夺监护权，这样的案子在国内尚不多见。

户籍登记信息显示，养女系孙老伯女儿，按照担任监护人顺序，理应先于侄女，但孙老伯自己坚决反对。判决书中记录了法院在走访孙老伯时他的想法，“不想把她讲得一分钱不值，总归就是两个人难以相处。”

两次庭审、一次居住地调查，孙老伯都坚决表示不愿意让养女担任监护人。考虑到实际情况，法院判决将侄女变更为孙老伯的法定监护人。谈及裁判理由，白云说：“我们裁判的依据，就是谁能把他照顾得好，谁作为监护人对他的利益保护最大化，我们才能把这个监护人判给谁。”

判决书在最后还写到，监护人除维护孙老伯的利益外，不得擅自处理他的财产，若存在侵害被监护人利益情况，其他愿意担任监护人的个人和组织还可向法院申请变更。

这起案件的出现，让很多关心老年人权益的人对意定监护有了初步认识，而后，2020年底“上海老人将300万房产赠给水果摊主”事件，更是引起了关于“意定监护”的大讨论。

“意定监护作为成年人监护制度的一部分，特别是对于数量不断增加的空巢老人、失独老人等特殊人群，有不可替代的积极意义。”全国政协委员黄绮认为，意定监护可以保证由老人自己选择的人选在监护原因发生后，代为处分人身、财产权利，避免老无所依的情况产生。

在答复黄绮《关于构建和完善意定监护制度体系的提案》时，民政部表示，2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》第26条开创性地通过意定监护完善了老年人监护制度，在监护人的选任上首次确立“意定监护”优先，体现了对老年人意愿的尊重，“老年人意定监护制度重在当老年人因身体技能、精神衰退而成为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人时，仍然可以通过监护人的协助，获得人身、财产及其他合法权益的管理和保护，并尽自己所能地参与社会生活。”

保证政府与社会

对养老服务持续投入关注

今年1月1日起，《民法典》正式施行，在这部“社会生活的百科全书”中，老年人权益保护，也是其中的重要内容。

长宁区江苏路街道，独居老人家中智能水表有自动报警功能。新华社记者 方喆摄

首先还是监护。《民法典》第三十三条进一步确定了意定监护制度，明确具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。

除此之外，对继承、居住等权益的保护也作了规定。如第一千一百四十二条规定，遗嘱人可以撤回、变更自己所立的遗嘱。立遗嘱后，遗嘱人实施与遗嘱内容相反的民事法律行为的，视为对遗嘱相关内容的撤回。立有数份遗嘱，内容相抵触的，以最后的遗嘱为准。

研究《民法典》，上海市嘉定区人民法院法官罗宇驰尤为关注意定监护，还作了一个有趣的比喻：如果把作出民事行为比作射箭，年富力强者往往能够射中靶子，但有时因为年老或者遭遇意外，射出的箭矢容易脱靶，脱靶之后，裁判宣布脱靶的箭不计入成绩，即无民事行为能力人所为民事法律行为无效。但对于社会上生活的人来说，民事行为有时又必须“中靶”，裁判就要准备各类辅助工具，在民法制度上，为无行为能力及限制行为能力人准备的“辅助工具”就是监护制度。

“‘裁判’允许我们寻找最符合自己需求的‘私人定制’款辅助工具，就是意定监护制度”，罗宇驰介绍，意定监护不等于赡养，也不是遗赠扶养，更不是卖身契约，“必须认识到，即便是本人采用意定监护明确监护人之后，近亲属仍应当履行法定赡养、扶养义务。”

对于监护人与被监护人之间的关系，《民法典》第三十五条第一款明确规定，监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产。

“无论是意定监护人还是法定监护人，都不等同于继承人，在不存在遗嘱或遗赠抚养协议的情况下，老年人的财产应按法定继承依法分割”，白云解释，如果是作为监护人的继承人，看顾老人生活较多，也可以在法定继承中适当予以多分遗产，但监护与继承没有直接关系。

监护、赡养、继承，与这些多发生在家庭内部的权益保护相比，如何保证政府与社会各层面对养老服务的持续投入和关注，也是近年来上海尤为重视的方面。

上海率先开展老年照护统一需求评估、医养结合、社区嵌入式养老、长期护理保险等符合“大城养老”特点的制度创新，并先后出台了《上海市养老机构条例》《上海市老年人权益保障条例》等地方法规，用法制促进“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。

“刚性约束” 推进社区养老更便利

在即将开始施行的《上海市养老服务条例》中，许多规定让人眼亮。

上海南京西路街道综合为老服务中心，工作人员和老人们互动。新华社记者 刘颖摄

如针对老年人“数字鸿沟”，条例规定，上海各级行政管理部门、提供公共服务的机构和企业，在为老年人提供公共信息服务时，应当符合无障碍环境建设标准，满足无障碍信息传播与交流的需求，推广应用符合老年人需求特点的智能信息服务；为老年人提供公共服务时，应当充分尊重老年人的习惯，保留并完善传统服务方式。

再如针对异地养老，条例明确将推进长江三角洲区域养老服务合作与发展，建立健全政府间合作机制，落实异地就医结算，推动上海老年人异地享受本市长期护理保险、养老服务补贴等待遇，方便老年人异地养老。

而针对养老机构的服务人员管理，条例规定，上海市民政、人力资源社会保障部门会同市卫生健康、医疗保障等部门，加强养老服务从业人员管理，建立从业人员信息管理系统，完善从业人员信用管理，并依法为养老服务机构提供查询服务。

除了这些之外，最为亮眼的是一条“刚性约束”。

《条例》规定，上海全市社区养老服务设施建筑面积应当不低于常住人口每千人四十平方米，并根据经济社会发展及时优化调整。

新建居住区应当按照规划要求和建设标准，配套建设相应的养老服务设施。配套建设的养老服务设施应当与住宅同步规划、建设，并由民政部门按照相关规定参与评审验收；而已建成居住区的养老服务设施未达到规划要求或者建设标准的，所在地的区人民政府应当通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式予以补充和完善。

长宁区虹桥路街道的虹桥老年助餐点。巨云鹏摄

上海市民政局二级巡视员陈跃斌介绍，基于上海超大型城市的特点，每千人四十平方米的目标，是按照常住人口设置的。从目前来看，社区养老服务主要有四种形态：

第一种是社区综合为老服务中心，作为综合体，可以为老年人提供各种功能组合在一起的服务；

第二种是长者照顾之家，即嵌入在社区老年人家门口的小机构，为老年人提供短期托养服务；

第三种是日间照护中心，为老年人提供白天照料服务；

第四种就是为老年人提供助餐服务的社区长者食堂。

“’十三五’期间，上海建设社区养老服务设施的力度很大，养老服务设施的建筑面积在这5年间增量显著。‘十四五’期间，我们将在全市范围内更加均衡地布局社区养老服务设施，让老年人在家门口享受到触手可及的养老服务。”陈跃斌说。

稿件来源：人民日报中央厨房-大江东工作室

上观号作者：上海人大